区各职能部门、各镇（园区）、街道办事处、各有关单位：
为推进产业用地高质量利用，保障产业高质量发展，完善低效产业用地盘活引导机制，促进低效产业用地空间释放，为宝山打造科创中心主阵地保障产业空间，特制定《宝山区低效产业用地处置工作的实施方案》。现予以印发，请按照执行。
上海市宝山区经济委员会
上海市宝山区规划和自然资源局
2021年4月23日
宝山区低效产业用地处置工作的实施方案
为推进产业用地高质量利用，保障产业高质量发展，完善低效产业用地盘活引导机制，促进低效产业用地空间释放，为宝山打造科创中心主阵地保障产业空间。根据《本市低效产业用地处置工作的实施意见》（沪规划资源用〔2019〕475号）、《关于开展资源利用效率评价工作的指导意见》（沪经信产〔2019〕206号）等文件精神，结合我区实际，就低效产业用地的处置工作提出如下实施方案。
一、 总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持创新引领、质量第一、效益优先，把深化“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”改革作为优化经济结构、转换经济增长动力的有力抓手，创新完善土地利用管理机制，促进低效用地再开发利用，全面提升产业用地发展质量与效益，为实现宝山产业高质量发展奠定坚实基础。
（二）基本原则
质量导向，效益优先。全面贯彻“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”的理念，以产业绩效为核心指标，开展资源利用效率评价，认定低效产业用地。构建以产业绩效和用地质量为导向的资源优化配置机制，促进用地绩效提升。
腾引并进，依法行政。树立产业用地是具有一定公共属性的要素资源的理念，注重契约精神，从产业招商和土地供应的初衷出发，按照合同约定，根据用地绩效，依据相关法律法规推进低效产业用地退出。
综合治理，共建共享。充分利用各条线行政管理资源，对低效产业用地实施差别化资源配置和管控引导机制，开展综合治理。合理制定处置和退出方案，创新土地退出的市场化补偿方式，构建共建共享的利益平衡机制。
（三）工作目标
在全区实现产业用地（含工业、研发、仓储用地，下同）全面建立低效产业用地的差别化引导机制，推进城市开发边界内认定低效用地处置工作，全区产业用地绩效水平有明显提升。
（四）工作内容
开展资源利用效率评价。明确产业发展标准，开展资源利用效率评价，根据《上海市低效工业用地标准指南》等标准认定低效产业用地。
建立差别化管控引导机制。实施产业、用地、技改、用能、金融服务、环保等差别化政策，严格转让管理等管控措施，开展综合执法，引导政策资源进一步向优质企业集聚，促使低效产业用地盘活退出。
推进低效产业用地处置。区级部门完善处置政策，各镇政府、园区管委会建立工作机制，加大低效用地收储和园区平台回购力度，加快实施低效园区整体转型，规范引导低效用地权利人市场化自动退出，推动低效用地处置退出。
二、低效产业用地认定标准
（一）淘汰类落后产能产业用地
《上海产业结构调整负面清单》规定的“淘汰类”产业使用的工业用地，以及宝山区实行专项整治列入“关停并转”范围的企业使用的工业用地。
（二）闲置工业用地
即根据《闲置土地处置办法》规定程序，经调查认定并确定处置方式为收回国有土地使用权的产业用地。
（三）开发效率低下的工业用地
即以当前测算年度的1月1日为基准日，基准日超过土地出让合同约定的达产日一年以上仍未投产的工业项目用地。
（四）土地综合产出效率低下的工业用地
一是以当前测算年度1月1日为基准日，基准日超过土地出让合同约定达产日三年以上，其中最近三年（不含当前测算年）统计年度内的土地税收产出率、以主营业务收入计算的土地产出率两项指标的三年均值均低于《上海产业用地指南（2019版）》中相应调整值或亩产税收低于5万元/亩的工业项目用地。
二是根据《宝山区资源利用效率评价办法》（宝经委〔2019〕34号）文件，区资源利用效率评价工作领导小组办公室每年对全区存量工业用地进行资源利用效率评价，评价结果为D档的工业企业用地。
存量低效产业用地处置工作以“政府主导退出”和“市场化自主退出”为基本原则，采用收储出让、产权交易、提升转型和厂房租赁等四类处置方式开展处置。
（一）收储出让
主要包括两类处置方式：
一是土地收回重新出让
协议收地类。镇、园区认定具有盘活价值的存量低效工业用地，经上报区政府同意后可采取协议收储方式进行盘活利用。重新收储完成后，由镇、园区根据产业发展导向和年度出让计划，重新开展地块出让工作。对已合法取得房地产权证的工业用地，镇、园区与企业洽谈的收储价格以双方认可的市场评估价为基准，溢价不超过20％的，由镇政府或园区管委会集体决策后直接操作；溢价超过20％的，由镇政府或园区管委会上报区政府审议后操作。
解除出让合同类。因政府原因形成的闲置土地，根据《宝山区闲置土地处置实施意见（试行）》（宝府办〔2015〕80号），经区规划资源局调查认定报区政府批准后，解除出让合同，并在市规划资源局和市财政局同意、区财政局收回原已拨付给镇、园区的部分土地出让金后，全额退还土地出让金。镇、园区根据企业实际发生的财务成本和管理费用，给予适当补偿。收回的土地由区土地储备中心重新收储出让。土地再次出让后，镇、园区支付的补偿费用纳入土地成本。
无偿收地类。因企业自身原因形成的、超过出让合同约定两年未动工开发的闲置土地，根据《宝山区闲置土地处置实施意见（试行）》（宝府办〔2015〕80号），经区规划资源局调查认定报区政府批准后，无偿收回土地使用权，收回土地由区土地储备中心重新收储出让。对违反合同约定引起的无偿收回土地使用权的，收回的土地由区土地储备中心重新收储出让。
二是存量节余土地分割转让
对通过出让方式并已合法取得房地产权证的产业项目类工业用地，在满足自身需要后节余的土地，符合规划分割条件并可以独立开发的，可进行分割转让。经工作小组审核同意后，可分割转让给园区开发平台或经认定的战略性新兴产业项目和高新技术产业化项目。由原土地权利人制定项目“两图一表”和建筑规划设计方案，向上海市土地交易市场提出申请，以带产业项目方式采用定向挂牌方式转让。土地转让价格不得高于上一年度本区域内工业用地产业项目类的平均地价。转让的年限为原土地使用权的剩余年期。完成转让后，受让人与原土地权利人签订土地使用权转让合同，并与所在镇、园区签订土地全生命周期监管协议；原土地使用权人与区规划资源局签订土地出让补充合同，调整用地范围，落实土地全生命周期管理要求。原土地权利人、受让人凭土地出让合同、土地使用权转让合同和监管协议等，到区确权登记中心办理登记。
（二）产权交易
主要包括三类处置方式：
一是调整主体开发利用
司法拍卖类。竞买人竞拍司法拍卖的房地产或土地使用权，其土地用途必须符合规划要求，项目必须符合宝山区产业项目准入条件。因企业行为被法院查封的存量建设用地，由镇、园区牵头区相关部门提前介入司法拍卖流程，明确竞买人准入评估原则。拍卖流程结束后，对供而未建的建设用地，由区规划资源局与新竞得人重新签订出让合同，合同中纳入全生命周期管理相关约定；对原已合法取得房地产权证的建设用地，由竞得人直接到区确权登记中心办理房地产转移登记手续。
产权交易类。竞买人通过上海联合产权交易所竞得的产业项目，其土地用途必须符合规划要求，项目必须符合宝山区产业项目准入条件。镇、园区要提前介入交易流程，在符合交易规则的前提下，积极与产权交易所沟通协调，引进符合园区产业发展导向的新企业。
二是工程转让
对已建成项目或完成投资额25%以上的在建工程项目，由镇、园区搭建平台，引入符合园区产业导向的企业，并协助其完成与原土地权利人在二级土地交易市场的转让，并与新权利人签订全生命监管协议。
三是建设标准厂房、研发总部通用类物业
对已合法取得房地产权证的产业项目类工业用地，企业发展先进制造业、生产性服务业、开发总部经济及发展“互联网+”等产业的；园区平台公司利用存量工业用地建设标准厂房、研发总部通用类物业发展众创空间、孵化器等新型服务平台的，在符合规划，并经工作小组认定后，签订补充出让合同，实施土地全生命周期管理。
主要包括三类处置方式：
一是工业用地提高容积率
对合法存量工业和仓储用地因发展需要提高建筑容积率或增加地下空间的，经评估符合园区产业项目准入条件的，可按规划提高建筑容积率或增加地下空间，并依批准的建筑设计方案，签订补充出让合同，合同中纳入全生命周期管理相关约定，不再增收土地价款。
对增加的建筑面积，企业在满足自身需求的情况下，可提供一定量的物业给镇、园区，支持镇、园区发展众创空间、孵化器等新型服务平台。
二是存量工业用地转型
存量工业用地可按照规划用地性质，转型为研发总部、商业、办公、教育、医疗、养老等非住宅类用途。倡导集中成片的存量工业用地区域整体转型，可由原权利人或原权利人为主导的联合体，通过存量补地价办理用地手续后实施转型开发。
未划入整体转型区域的零星工业用地，经区政府批准，可按照规划和产业导向，在承担相应公益责任的基础上，由原权利人通过存量补地价办理用地手续，实施转型开发。
各镇、园区可与园区平台公司合作，组织区域内权属分散的零星存量工业用地权利人，整合土地资源，归集开发权益，统一推进零星转型。
对已合法取得房地产权证的产业项目类工业用地，位于工业园区内且符合规划的，经工作小组审核同意，调整为标准厂房类用地，签订补充出让合同，实施土地全生命周期管理。建设用地使用权不得整体或分割转让，宗地上的房屋不得分幢、分层、分套转让，可以出租给符合园区准入条件的工业投资项目。
对园区平台、领军企业持有的标准厂房类工业用地、通用类研发用地上，除生活配套设施以外的物业可转让不超过50％，这部分可转让的物业在明确转让物业方式、产业准入和退出机制等要求的基础上，可转让给产业绩效、研发投入等指标达到设定条件的高新技术企业、“四新”企业和生产性服务企业等。上述企业按规定退出的，其物业由园区平台通过房地产转让方式按约定的价格标准优先回购，也可经园区平台同意转让给符合条件的企业。
（四）厂房租赁
对通过厂房租赁方式引进新项目（企业）的，由产权企业向所在镇（园区）提出产业准入申请，按照《宝山区产业项目准入评估办法》进行执行，准入通过后可办理租赁相关手续。各镇、园区应与入驻企业签订全生命监管协议。
四、处置程序
（一）制定年度处置计划
在低效用地认定的基础上，每年四季度由区规划资源局、区经委制定年度目标总量，分解下达各镇、园区，再由各镇、园区根据任务量提出具体处置地块明细并制定可行性方案。经工作小组研究后，形成年度处置计划。同时，系统梳理全区低效产业用地现状，建立全区低效产业用地处置储备库。
（二）选定方案分类实施
1、对于年度处置计划项目
处置申请。各镇、园区依据本方案，在每年一季度与相关企业共同形成相关低效产业地块处置方案，明确处置方式，转型目标以及投入产出等相关核心指标，提交区低效产业用地处置工作小组审核。部门审核。区低效产业用地处置工作小组组织召开联席会议，对提交的申请整改材料进行审核，并结合辖区内低效产业用地情况，提出审核意见。实施处置。各镇、园区应会同相关企业根据经批准的处置方案对相关低效产业用地进行改造开发利用。各镇、园区应规范流程管理，建立完备的管理档案，并落实监管的主体责任，与企业签订相关协议。区相关部门应及时予以政策指导，共同配合推进实施。
2、对于低效产业用地处置储备库
在系统梳理全区低效产业用地现状的基础上，按照低效产业地块处置相关标准及相关地块实际情况，建立全区低效产业用地处置储备库，用于长效统筹开展处置工作。
（三）定期汇报实时跟踪
经收回后重新出让、通过转让等方式引入新项目或者实施转型升级的低效产业用地，均纳入全生命周期管理，并由各职能部门按照全生命共同监管要求，对开竣工、投达产、税收、环保等内容进行重点跟踪监管，工作小组定期汇总相关情况。
五、工作机制
（一）成立工作推进小组
成立由区规划资源局、区经委牵头的宝山区低效产业用地处置工作小组,成员单位由区发展改革委、区商务委、区科委、区建管委、区国资委、区财政局、区生态环境局、区市场监管局、区住房保障房屋管理局、区绿化市容局、区税务分局、区统计局、区应急管理局、区城管执法局、区土地储备中心等部门及各镇、园区组成。建立低效用地处置计划执行评价机制，纳入区政府对街镇、园区的考核内容。
（二）职责分工
区规划资源局负责组织、协调低效产业用地处置工作，依法落实相关规划和土地管理政策，统筹处置地块的计划、规划和土地管理工作。
区经委牵头负责制定低效产业用地的认定评价标准，开展资源利用效率评价工作。会同区规划资源局推进、协调低效产业用地处置工作。
区投促办负责对新引进产业项目及园区平台公司、领军企业的认定、评估、上报及后续监管。
区发展改革委牵头负责低效产业用地处置中涉及用能、金融服务等相关配套政策的协调落实工作。
区国资委牵头负责指导督促本区国资系统企业加快低效产业用地盘活退出工作。
区财政局牵头对处置低效产业用地给予一定财政支持。
其他相关部门依法在各自职责范围内，支持园区及相关镇政府、园区管委会做好相应的服务、协调、管理工作。
各镇政府、园区管委会是低效产业用地处置工作责任主体，负责低效产业用地的使用管理、绩效考核，协调推进具体项目的实施。
六、工作安排
（一）明确低效用地标准、开展产业用地绩效评价
1.制定产业用地资源利用效率评价办法，明确低效产业用地标准。按照高质量发展的总体要求，根据《宝山区资源利用效率评价办法》，执行《上海市低效工业用地标准指南》，细化低效研发、仓储用地标准，差别化涉及民生、战略性新兴产业的评价标准。区经委牵头推进评价工作，各镇、园区具体组织落实。（牵头部门：区经委，配合部门：区规划资源局、区发展改革委、区科委、区商务委、区统计局、各镇、园区）
2.开展资源利用效率评价，编制全区产业用地绩效图。区经委、各镇、园区组织梳理本区域现状产业用地，常态化开展资源利用效率评价，明确分类分档评价结果，编制区级和园区级产业用地绩效图，锁定低效产业用地。开展产业用地标准化出让，根据产业用地绩效图，加强“两图一表”产业绩效核定，新出让产业用地绩效指标不低于本区域相应产业类型的平均绩效水平。（牵头部门：区经委、区规划资源局，配合部门：区发展改革委、区科委、区商务委、区统计局、各镇、园区）
3.实施差别化的资源要素配置政策。区产业部门牵头出台技改、用能、环保、金融服务、规划土地等差别化资源配置政策，由工作小组统筹推进实施。根据企业绩效等情况，执行好差别电价、阶梯电价执行行业范围，全面推进用水超定额累进加价制度，对优质企业加大财政资金扶持力度，对低效企业加大环保监管频次、严格执法，在用能、排污指标上予以限制，提高低效产业用地持有成本，引导低效企业退出土地。提高储备产业用地和整体转型区域土地开发强度，增加政府可统筹的产业发展空间资源，增强低效用地退出的利益引导机制。支持规划产业区块外符合正面清单的存量优质项目，经区产业部门牵头认定后，根据规划实施“零增地”改扩建。（牵头部门：区经委、区规划资源局，配合部门：区发展改革委、区科委、区商务委、区生态环境局、各镇、园区）
4.实施严格的管控措施。
一是严控低效产业用地转让，依法依规加强不动产登记、工商登记环节的管控，对低效产业用地实行清单式管控，低效产业用地转让要符合产业准入要求，并纳入土地全生命周期管理。（牵头部门：区规划资源局、区市场监管局，配合部门：各镇、园区）
二是严格存量产业用地的全生命周期管理，通过相关部门的行政管理合力，引导2014年前出让的产业用地权利人通过签订补充出让合同，约定用地绩效和土地退出机制，纳入土地全生命周期管理。（牵头部门：区规划资源局，配合部门：各镇、园区）
5.多部门联合执法，加强产业用地治理。各镇、园区要从群众反映强烈的生态环境、污染排放、安全隐患、违法经营等突出问题入手，结合产业结构调整、“五违四必”整治等工作，在区相关部门指导下，联合生态环境、应急管理、市场监管、税务等部门对低效产业用地环境保护、节能减排、安全生产、合法经营、擅自改变用途、合同履约情况等方面开展综合执法。（牵头部门：各镇、园区，配合部门：区规划资源局、区税务分局、区应急管理局、区生态环境局、区市场监管局、区住房保障房屋管理局、区建设管理委、区城管执法局）
6.指导督促本区国资系统企业加快低效用地盘活退出。区国资委牵头区规划资源局、各镇、园区梳理本区国资系统企业名下现状产业用地，对认定为低效用地的，由区国资监管部门协调所属企业与属地政府对接，指导督促国企加快低效用地盘活退出。（牵头部门：区国资委，配合部门：区规划资源局、各镇、园区）
（三）完善低效产业用地盘活退出路径
7.优化完善收储回购和整体转型政策。由工作小组制定方案，经区政府同意后，可以划定区域，鼓励区域内产业用地通过收储或整体转型进行盘活开发。根据产业发展需求，提高储备产业用地和整体转型区域的开发强度，增加政府可统筹的产业发展空间资源。鼓励创新低效用地收储和园区平台回购方式，倡导低效园区实施整体转型，完善整体转型联合开发机制。（牵头部门：区规划资源局、区财政局，配合部门：区经委、各镇、园区）
8.规范引导市场化自主退出。按照规划和产业导向，发挥市场配置资源作用，规范引导权利人自主退出低效产业项目，探索“以房换地”等市场化利益平衡机制。经过产业准入，通过节余土地（可带房屋）分割转让、转租等市场化方式，调整引入新的产业项目，并按新的产业绩效要求纳入全生命周期管理。（牵头部门：区规划资源局、区经委、各镇、园区，配合部门：区发展改革委、区科委、区商务委、区生态环境局）