上海市宝山区人民政府办公室关于印发
《宝山区推进医疗联合体建设和发展的
实施方案》的通知
各镇人民政府，各街道办事处，区政府有关委、办、局：
经区政府同意，现将《宝山区推进医疗联合体建设和发展的实施方案》印发给你们，请认真按照执行。
2018年9月27日
宝山区推进医疗联合体建设和发展
的实施方案
开展医疗联合体建设，是促进优质医疗资源下沉、提升基层医疗服务能力、提升医疗服务体系整体效能的重要举措，是推动建立合理有序分级诊疗模式的重要内容。2008年以来，我区开始对医疗联合体（以下简称“医联体”）建设进行了试点探索。经过多年实践，在促进各级医疗机构间优质医疗资源共享、强化对基层的技术支撑等方面，取得了初步成效。为贯彻上海市人民政府《关于本市推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（沪府办发〔2017〕83号）的具体要求，现初步拟定我区推进医联体建设和发展的实施方案如下：
一、指导思想
全面贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，认真贯彻党中央、国务院决策部署和上海卫生与健康大会精神，紧紧围绕“健康宝山”建设总体部署，坚持以人民健康为中心，立足宝山经济社会和医药卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升基层医疗服务能力、理顺双向转诊流程为重点，进一步深化医药卫生体制改革，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别的医疗机构之间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动落实以家庭医生制度为基本路径的分级诊疗制度，努力为人民群众提供更高水平、更加满意的卫生与健康服务。
二、基本原则
一是政府主导，统筹规划。坚持政府主导，根据区域内医疗资源结构与布局和宝山群众的健康需求，按照“业务相关、优势互补、双向选择、持续发展”等要求，兼顾既往形成的合作关系，充分尊重医疗机构间的合作意愿，指导支持宝山医联体纵深发展。
二是坚持公益，创新机制。坚持“三医”联动改革，探索医保支付、人事管理等方面的合理统筹，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
三是资源下沉，提升能力。鼓励医联体内统一管理模式，发挥集约优势，推进区域医疗资源共享。通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用，强化社区的居民健康“守门人”能力；发挥科技引领和支撑作用，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
四是便民惠民，群众受益。逐步实现医疗质量同质化管理，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，增强群众获得感。
三、工作目标
进一步优化区域医疗服务结构，巩固好区域内现有的“4+3”医疗联合体的建设成果，促进医疗资源均衡分布，提升基层医疗服务能力，推动以家庭医生制度为基本路径的分级诊疗制度建设，让人民群众享受优质、便捷的医疗服务，推进“双下沉”来解决人民群众日益增长的健康服务需要与优质医疗卫生资源发展不平衡不充分的矛盾。
启动“仁济—宝山”医联体建设，重点推进1至2个紧密型“区域医联体”建设试点，积极探索医联体的“医保总额付费”，争取到2020年，能够形成较为完善的医联体政策体系。区域内所有公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体，按“自愿、择优”原则，鼓励社会办医疗机构加入医联体；各级医疗机构的功能定位得到进一步落实，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，推动落实家庭医生“管健康”“管费用”，推动形成“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式。
四、组织模式
（一）区域医联体
主要负责贯彻政府办医宗旨，推进区域医疗资源整合和上下联动，为宝山区域内居民提供全程连续的医疗服务和健康管理。综合考虑区域面积、常住人口、医疗资源配置、交通等情况，进一步统筹规划区域内医疗机构的功能布局，将公立医院、社区卫生服务中心、护理院（站）、专业康复机构和社会办医疗机构紧密联合。在现有的“市一”、“曙光”、“九院”、“华山”四个区域医联体基础上，启动“仁济—宝山”医联体建设，兼顾各医疗机构既往形成的合作模式，重点探索以下两种型式：
1.松散型医联体。各医疗机构保持各自的独立运行，以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作，推进区域医疗资源纵向整合和“上下联动”。
2.紧密型医联体。各医疗机构以统一管理为纽带，以理事会章程为规范，以人员、流程、信息方面的业务整合作为切入点开展合作。探索以医联体作为总单位，进行医保资金总额预付。牵头医院享有统一调配医联体内部各医疗机构的经营管理权、资产使用权，在业务流程整合与后勤管理方面更加协同高效；通过加强信息化平台建设，实现各医疗机构之间互联互通、信息共享和业务协同，促进和支撑医联体内各医疗机构的统一管理。
（二）专科型医联体
在现有的“康复”、“肿瘤”、“儿科”3家专科医联体基础上，探索再新建1—2家专科医联体，继续联合各医疗机构间相同的专科技术力量，提升专科重大疾病的救治能力和技术水平，推进区域内各医疗机构专科的整体服务同质化水平，形成与区域医联体补位发展的模式，方便宝山居民就近就医，为宝山群众提供更优质、更便捷的医疗服务。
（三）辐射型医联体
将宝山区域内的“5+3”医联体的优质资源辐射到宝山区域外的农场医院（重点是皖南地区的军天湖、白茅岭和苏北地区的上农、川东、大丰等），积极推进“互联网+”远程医疗工作，让更多的域外农场群众能够享受到更多上海的优质医疗资源服务，加强域外农场医院的医疗专业技术人员队伍建设，全面提升宝山医疗服务属地居民的能力。
五、具体任务
（一）完善组织管理和协作制度
由宝山区人民政府牵头，成立由区卫生计生委、区发展改革委、区人力资源社会保障局（区医保办）、区财政局等共同组成的“医联体改革工作小组”（以下简称“工作小组”），由分管区长担任组长，区卫生计生委和区发展改革委、区人力资源社会保障局（区医保办）、区财政局等主要领导担任副组长。
工作小组办公室设在区卫生计生委，承担具体工作。负责落实医联体改革工作的相关政策，开展对区域内医联体工作的督导、考核和评估；负责所属医疗机构的总体发展规划、资源统筹调配、医保额度分配和资金结余分配、人员流动、内部结算等重大事项的决策和协调。通过规范区域内医联体的章程，明确主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务；通过规范区域内医联体日常运行事务，以推进医联体的可持续发展。
（二）落实医疗机构功能定位
区域医疗中心应立足区域医疗服务基本需求，为宝山居民提供常见病、多发病、门急诊和住院服务。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院（站）等，负责承担一般常见病、多发病和诊断明确慢性病的初级诊疗及转诊服务，基本公共卫生服务及部分重大公共卫生服务，康复、护理等社区适宜医疗服务。鼓励、引导企业医院、社会医疗机构依据其功能定位，加入医联体统一发展，重点引入中医、康复、护理等医疗服务资源，进一步发挥其积极作用。
（三）推进医联体内资源整合共享
在现有的医学“检验、影像、心电”三个诊断中心的基础上，通过进一步整合医联体资源，或委托具有资质的第三方，重点建设病理诊断中心、消毒供应中心等，为区域内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，逐步通过“申康”的“医联”平台，实现检查结果的互联互通互认。
（四）规范“双向转诊”服务流程
逐步完善分级诊疗平台，方便病患“上行下转”。医联体内各医疗机构应设立转诊的（专职）协调部门，明确分管领导，由专人具体负责本机构与联合体上下级医疗机构的工作联系和机构内各科室之间的协调，实施有针对性的转诊，提高转诊的必要性和有效性，落实转诊的门诊和床位等资源，为病人提供转诊便利。
（五）推进家庭医生签约
强化家庭医生可配置利用的服务资源，鼓励家庭医生引导居民优先选择医联体内医疗机构进行“1+1+1”签约。医联体内的三、二级医疗机构要加大对宝山“1+1+1”医疗机构组合签约居民的资源支撑力度，确保宝山签约居民在享有“1+1+1”签约优惠政策同时，获得医联体内“优先预约、优先就诊、优先检查、优先住院与优先会诊”等便捷就医服务；各级医疗机构要设立专门部门（条件成熟的可设立固定窗口），负责对家庭医生的联系、对接与支持，提升宝山群众对“签约服务”的获得感。
在试点新建的紧密型医联体内，配合医保部门探索以家庭医生为主体，信息技术为手段的签约居民医保费用管理试点。逐步建立医保费用按签约居民人头支付、由家庭医生管理的机制，促进家庭医生成为签约居民医疗费用的“守门人”。
（六）提升基层医疗服务能力
充分发挥优质医疗资源的引领作用，通过专科共建、临床带教、教学查房、进修培训、联合科研等多种方式，强化对下级医疗机构的技术支撑，加强对下级医疗机构的学科建设和人才培养，逐步实现医联体内常见病的诊疗水平同质化。在加大上级医院技术输出同时，加强管理输出力度，通过上级医院直接托管下级医疗机构，或长期派员担任下级医疗机构管理人员和科主任，提高下级医疗机构管理水平。
（七）开展连续性诊疗服务
进一步优化医联体内转诊机制，重点畅通“下转”通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。鼓励护理院（站）、专业康复机构等加入医联体，加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的“疾病诊疗—康复—长期护理”连续性服务。
（八）构建慢性病“医防融合”全程健康管理体系
进一步加强脑卒中、糖尿病的预防和诊治体系建设。落实公共卫生专业机构、三、二级医疗机构和社区卫生服务中心在慢性病综合防控体系中的功能定位和具体职责，对糖尿病、心脑血管疾病、肿瘤等重点慢性病，开展早期筛查和有序分诊、规范化诊疗和随访、自我教育管理、危险因素干预的全程健康管理，做到“防、治、康、护、保”相衔接、相结合。
（九）促进人力资源有序流动
医联体内上级医院的专家要加强对下级医院的帮扶，尽量做到“患者不动，医生动”。在现有“柔性流动”的基础上，继续鼓励二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才；基层医疗机构定期派出医务人员和管理人员到上一级医疗机构进修、培训和挂职锻炼（每年不少于12人次）。
（十）完善信息平台
按照“上海健康信息网”建设要求，进一步完善电子健康档案和电子病历数据库，在现有医联体的诊疗信息互联互通基础上，建立医联体内各医疗机构的信息数据统一归口和共享机制；通过共享区域内居民健康信息数据，开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务，方便宝山居民看病就医。
发挥“互联网+”远程医疗作用，重点辐射宝山的域外医疗机构（安徽皖南地区和江苏大丰地区），提升域外医院对常见疾病和重大疾病的诊疗能力和服务水平，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
六、保障政策
（一）进一步落实政府办医主体责任
加快补齐医联体发展的短板，加大区级财政支持力度。按照财政事权和支出责任划分，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价挂钩机制。研究对医联体的综合补偿机制，探索通过购买服务、以奖代补等形式，增加对医联体内各医疗机构的投入，逐步建立完善与医联体发展相匹配的财政投入政策。落实紧密型医联体信息化平台建设经费，推进实现医联体内各医疗机构之间信息共享、互联互通。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
（二）充分发挥医保对医联体建设的促进作用
探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式，完善和做实医保资金结余留用机制，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉。加强对医联体的医保监管，规范医疗服务行为，保障参保人基本医疗需求，确保医保基金安全高效运行。
（三）完善人员保障和激励机制
在现行的事业单位行业分类调控绩效工资政策框架内，研究与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。
（四）建立医联体考核评价机制
以推进分级诊疗制度建设为导向，强化考核和制度约束，建立多部门参与的医联体考核评价体系，对其运行和成效情况进行考核评估。重点考核医院病种结构和医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、基层人才培养、居民健康改善等，引导各级各类医疗机构积极参与的同时，履行责任、完善措施，主动帮扶基层。将考核评价结果作为医院等级评审、政府补助、医保支付、人事任免、评优评先等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
七、组织实施
（一）明确部门职责
区卫生计生委负责加强对医联体建设的监管，加强区域医疗机构设置规划的引导和医疗资源整合，完善有利于医联体运行的卫生人才培养和使用、学科和专科建设等相关政策。区财政局按相关规定，落实财政补助政策。区人力资源社会保障局（区医保办）加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。
（二）加强督查评估
建立医联体效果评估机制和绩效考核方法，以“强基层”为重点，做实居民健康管理，严格落实责任制和问责制，增强三、二级医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。
（三）建立备案机制
“区域医联体”由区卫生计生委向市级卫生计生行政部门备案。已备案医联体内的医疗机构间，医师（境外医师和涉及母婴保健专项技术的人员除外）不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。
（四）强化宣传培训
充分发挥公共媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。
附件：宝山区医疗联合体改革工作小组成员名单
附件
宝山区医疗联合体改革工作小组成员名单
组 长：陈筱洁 副区长
副组长：陆继纲 区发展改革委主任
李晓惠 区卫生计生委主任
黄雅萍 区人力资源社会保障局局长
李 岚 区财政局局长
成 员：吴楚基 区财政局调研员
王伟杰 区发展改革委副主任
承建国 区卫生计生委副主任
联络员：陆曙东 区发展改革委综合改革科科长
周建忠 区财政局行政事业科科长
彭菊芳 区医保办副主任
许海民 区卫生计生委医政管理科科长
抄送：区委各部门，区人大常委会办公室，区政协办公室，区法院，
区检察院。
上海市宝山区人民政府办公室 2018年9月30日印发