4.资金流程

（1）预算申报流程：本项目由区教育局组织人事科根据预算管理相关要求，结合历年人数变化测算本项目预算总额，经区教育局上会同意后，将预算上报至区财政局；经区财政局、区人大审核批准后，纳入区教育局（局本部）预算的项目支出列支。

（2）资金拨付流程：本项目采用授权支付的方式，即：区教育局组织人事科根据年度考核后确定的实际人数和金额提出发放经费的申请，经区教育局上会审核后，通过授权支付方式，将资金从零余额账户划拨至激励对象的个人账户。

（二）配套政策制定和执行情况

1.政策业务流程

政策制定和实施的业务流程如下图所示：

图4  政策业务流程图

2.配套政策制定情况

财务管理方面：2021年之前，本政策列入区人才服务中心的二级子项目核算，财务管理系参照宝山区人社局制定的《宝山区人才发展专项资金使用管理办法》（宝人社〔2017〕47号），从专项资金使用范围、申报审批和管理监督等方面进行了规范。项目列入区教育局后，尚未单独制定人才激励专项资金管理办法。

业务管理方面：区教育局制定了《宝山区教育系统骨干教师、骨干校长（书记）考核方案》《宝山区教育系统骨干教师管理办法》等文件，明确了区教育基层单位、区教育局、区人才办等部门单位的考核对象、考核内容、职责分工以及激励兑现等方面的要求，确保业务顺利实施。

3.政策管理执行情况

本政策管理制度包括：考核管理、教师管理、公开管理等内容。具体如下：

（1）考核管理情况

本政策的考核管理根据《2021年度宝山区教育系统骨干教师、骨干校长（书记）考核方案》等通知要求，对高端人才任职期间师德素养、教学质量、服从安排、带教指导、示范辐射、教学科研、课程开发等方面的履职情况进行考核；考核单位主要包括区教育基层单位、区教育局、区人才办等。

考核结果分为优秀（A档）、良好（B档）、合格（C档）、不合格（D档）四个等次。激励经费由基本奖励和绩效奖励两部分组成，各占激励经费总金额的50%，其中基本奖励无差异发放，绩效奖励根据考核等第A、B、C档分别给予其对应绩效奖励经费的100%、80%、60%进行奖励，D档者不享受绩效奖励，同时取消高端人才资格。

（2）教师管理情况

为加强宝山区骨干教师管理，加强教育优秀人才培养，根据《宝山区教育系统骨干教师管理办法》，由区教育局人才工作协调小组领导区级骨干教师工作的开展，制订区级骨干教师工作管理细则，实行全过程管理，建立区级骨干教师的工作、业务档案，对区级骨干教师工作实行分项目管理；还明确了市、区级骨干教师的职责以及任职期间需完成的教学任务，并以学校考核、团队考核及局人才办考核相结合的方式对骨干教师进行考核评估。

（3）公开管理

根据《2021年度宝山区教育系统骨干教师、骨干校长（书记）考核方案》等通知要求，区教育基层单位在考核工作开展前需公开考核政策、考核条件和程序，区教育局向各基层单位反馈审核后激励人才名单，各单位需将本单位高端人才和紧缺人才激励发放情况进行校内公示，并将公示结果反馈至区教育局组织人事科。

（三）政策的申报、评审和信息公开等内容实施情况

1.政策的内容实施情况

A.高端人才激励：

区教育局已于2021年10月下发了《2021年度宝山区教育系统骨干教师、骨干校长（书记）考核方案》，并由宝山区教育工作党委组织人事科分别下发了《关于开展2021年度宝山区教育系统骨干教师团队考核工作的通知》《关于开展2021年度宝山区教育系统骨干教师单位考核工作的通知》《2021年宝山区教育系统骨干教师（校长）区级考核方案》等通知文件；将考核评比条件、考核内容、考核方法及考核程序进行了公布。

各教育基层单位、骨干教师团队已于2021年10月根据区教育局下发的考核指标对本单位骨干教师及团队成员进行了考核，并于10月29日前向区教育事务服务中心提交了教师职称证书等材料以及本单位考核结果的纸质材料，同时将单位考核结果上传至宝山区教育高端人才考核系统；区人才办根据考核指标聘请了13名专家（主要包括本区教育系统内领导、外区教育领域专家等）于11月12日在宝山区教育学院对骨干教师（除教学能手、教坛新秀外的荣誉称号）履职情况开展了区级考核。

经过教育基层单位、团队考核和区级考核，2021年度宝山区教育系统内共412人考核等次为A， 689人考核等次为B，230人考核等次为C，共涉及高端人才1431人（含100名援疆援滇支教教师），各教育基层单位已于12月6日至12月10 日对高端人才履职情况的考核结果进行了公示，公示无异议后由区教育局于12月17日按照考核结果和激励标准完成了经费发放。

B.紧缺人才激励

区教育局已于2021年11月15日下发了《关于做好宝山区“紧缺人才”信息填报工作的通知》，填报范围包括“区教育系统内事业单位2021年在编在岗且聘任为中级职务及以上的专业技术人员，其中：在A类地区工作的必须聘任在高级职务岗位；在B类C类地区工作的放宽到中级职务岗位。”

2021年11月19日前，各教育基层单位已完成本单位紧缺人才统计、上报工作；截止12月4日，经区教育局统计汇总、核实：2021年度紧缺人才激励经费发放涉及A类地区高级专技职称567人；B类地区高级专技职称130人，教师中级专技职称1263人；C类地区高级专技职称123人，教师中级专技职称1024人，累计涉及紧缺人才3107人。

2021年12月6日，由区教育局组织人事科下发了《紧缺人才激励经费发放名单公示要求》，要求各教育基层单位对本单位紧缺人才奖励发放情况进行公示，公示时间为2021年 12月6日至2021年12月10日。各基层教育单位公示无异议后，将公示结果反馈至区教育局，区教育局按照审核后激励对象2021年1月至2021年12月间实际工作月份于12月发放激励经费。

（四）政策的组织架构情况

区教育局：负责宝山区教育优秀人才激励办法的制定，政策宣传与落实，结合年度人才激励工作安排，编制人才激励专项下一年度专项资金预算需求，申请资金使用计划。完成激励办法配套的评选和考核方案及实施细则的制定和下发，完成骨干教师考核及激励人才信息公开。根据实际激励申请审核情况，及时向个人发放激励经费。

区财政局：协助区教育局完成政策制定，接受区教育局提出的款项拨付申请，经财政专管员、科室领导、分管领导审核后，按程序拨付资金。负责专项资金的总体安排、统筹协调和监督管理。

区人才办、区人社局等管理部门：协助区教育局完成前期政策制定的指导、修改和完善，协助区教育局完成年度教育系统内骨干教师以及区高层次人才的区级考核工作。

各教育基层单位：做好本单位人才激励申请的汇总和材料提交，按要求完成本单位激励对象信息公示。

三、政策总目标和年度目标

区教育局在年初申报预算时编制了《绩效目标申报表》，编报情况如下：

1.年度目标

通过加大人才培养投入与保障力量，不断构建教育人才发展支持体系，全面优化教育人才选拔、培养、使用和管理机制，努力建设一支骨干梯队。

2.绩效指标

上述编报的绩效目标基本符合政策实施方向，但是指标设置不够合理，效益指标不够量化，也未能全面体现实施效果及目标要求。评价小组结合政策实际，通过收集和查阅相关政策、文献，了解政策背景、立项依据、政策内容及实施情况后，通过与区教育局充分沟通，按照《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》相关要求，对政策总目标和年度目标进行了梳理。完善后的绩效目标如下：

1.总目标

坚持实施人才强教战略，以提升师德师能为核心，加强本区教师队伍建设，全面优化教育人才选拔、培养、引进、使用和管理，积极构建宝山区教育人才骨干梯队；同时，通过创新人才激励机制，进一步发挥区骨干教师的示范引领作用，加快实现教师资源优化配置和教育优质均衡发展，引导、鼓励优秀人才在区域范围内柔性流动，促进区域教育整体质量提升，实现教育可持续发展。

2.年度目标

规范执行宝山区教育优秀人才激励专项政策，按照年度计划及时完成高端人才年度考核以及紧缺人才审核工作，确保高端人才、紧缺人才激励计划完成率达100%、人才认定准确率100%、激励金发放准确率100%。通过政策的实施，不断促进人才队伍数量增长和质量提升；确保政策知晓率达100%，有责投诉零发生，教师、各基层事业单位和家长的满意度达90%以上。同时，通过不断完善人才评价、人才梯队培养以及信息化建设体系，推进政策可持续发展。

四、指标体系

（一）评价思路

1.总体评价思路及关注重点

根据本次政策评价的评价目的，评价小组围绕“政策制定—政策实施—政策绩效”三个方面，综合评价宝山区教育优秀人才政策在选拔、培养、使用和管理方面的实施效果。

（1）政策制定的科学性

一是通过搜集国家、市、区关于人才发展体制机制改革相关文件以及拟定的政策目标，关注本政策与上行文件的适应性，目标的明确性。二是通过了解拟定前的调研情况，关注前期调研内容是否涵盖了宝山区教育系统师资队伍现状分析，调研对象是否覆盖了区委组织部、区人社等相关方。三是从政策文本出发，关注八要素是否完整，激励对象和范围是否有明确的评选标准，是否能支撑区域教育系统人才队伍建设发展目标；激励标准是否符合宝山区经济发展实际；四是通过搜集新时代教师队伍建设改革相关文件、本市其他区教育系统人才政策，评估政策制定是否与现行发展要求相匹配。

（2）政策实施的有效性

一是资金方面：通过分析2021年度资金投入的变化情况，关注投入与效益之间是否匹配、产出效益比是否稳定；资金使用是否规范。二是业务方面，通过梳理政策管理程序和执行情况，关注申报、考核、公示、发放等各个环节是否合理，各个责任主体对应各个环节的执行过程是否规范。

（3）政策效益的显现性

分析政策实施期间的整体产出和效果。一是产出方面：关注两类人才激励计划数量完成率，人才标准认定准确性和资金发放准确性，同时还需关注申报、考核、支付各个阶段是否及时且均未发生延期情况。二是效益方面：对照拟定的政策目标，关注效果的实现情况，通过搜集两年的教师总数、人才总数、离职率以及市级教育系统约束性指标等数据来分析其对人才队伍建设“量”与“质”的增长效果，同时辅助访谈、问卷等方式关注政策的宣传效果、投诉情况、教师、各基层单位以及家长的满意度。三是长效机制方面，关注本区人才评价标准、人才梯队培育以及信息化是否建立健全，为政策可续性提供意见和建议。

2.评分定级标准

本次评分定级标准按照《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》（沪财绩〔2019〕20号）规定：重点评价的结果采用综合评分结合定级的方法，确定绩效评级分优、良、合格、不合格。

得分高于90分（含90分）的为优；

得分在75（含75分）—90分的为良；

得分在60（含60分）—75分的为合格；

得分在60分以下的为不合格。

3.评价方法

评价小组根据政策实施情况，主要采用了以下评价方法：

（1）文献研究法，通过搜集、研究、解读宝山区教育系统人才激励相关的政策文件资料，了解政策出台的历史沿革以及背景等相关信息；

（2）比较法，通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同地区同类项目的比较，综合分析政策目标的实现程度；

（3）因素分析法，通过综合分析影响政策目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度；

（4）公众评判法，适用于社会评价类指标，通过问卷及抽样调查等对财政资金支出效果进行评判。

4.评价对象和范围

本次评价对象为宝山区教育局实施的“2021年宝山区教育优秀人才激励办法（试行）”。评价时段为2021年1月至2021年12月。

（二）政策评价绩效指标体系

本次政策绩效评价的指标总体按照上海市财政局发布的《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩〔2014〕22号）和《上海市财政政策预算绩效管理办法》（沪财绩〔2019〕20号）要求的框架范围进行设计。本次政策评价指标体系由政策制定、政策实施和政策绩效三大部分组成。

（三）评价实施过程

评价小组按照工作方案中确定的评价思路，完成了本次绩效评价工作。具体实施过程如下：

1.成立评价小组

2022年6月，久信公司接受宝山区财政局的委托后，成立了绩效评价小组负责宝山区教育优秀人才激励政策的绩效评价工作。

2.前期调研及方案撰写

2022年7月，评价小组与宝山区财政局、宝山区教育局组织人事科相关负责人进行了沟通交流，初步了解了本政策制定的背景、政策内容、政策实施、预算实施、监督管理等方面数据资料，评价小组根据前期资料收集和初步沟通情况，参照市级政策评价指标体系格式，结合该政策具体内容和评价需求，设计了本次政策评价的指标体系，于8月初形成工作方案初稿。工作方案中明确了评价思路、评价指标体系、社会调查方案、具体实施流程以及时间安排等内容，8月23日宝山区财政局组织了方案评审会，评价小组根据专家评审会意见，对工作方案进行修改完善，形成最终的评价工作方案。主要修改内容如下：

（1）背景中增加了年均激励人数、教师占比等相关表述；按照政策文本内容，增加了人才引进相关表述；补充了“市级教育人才”和“区级高程次人才”的评选认定方式；补充了激励标准中“不超过”的说明；补充了调整预算；补充了区教育局绩效目标的申报情况；

（2）删除了“本市其他区对比分析”指标；删除了“政策执行有效性”指标，并入政策制定和执行跟踪考核；将“激励金公开程度”修改为“激励结果公开程度”；将“政策范围覆盖率”调整至绩效类指标，并同步完善了相关指标解释和评分细则；

（3）增加了学校的问卷数量；删除了激励标准等问卷问题；增加了对学生家长的问卷。

3.数据填报和采集

2022年8月中下旬，评价小组就所需采集的数据对区教育局、区教育基层事业单位进行上门和电话访谈调研工作，包括基础数据采集、合规性检查、问卷调查等，主要收集政策实施过程材料、政策配套制度的执行情况等相关资料，所有数据经核查后汇总。

4.社会调查

（1）问卷调查：根据修改后工作方案中确定的调查对象、调查内容和抽样方式，2022年9月上旬，评价小组以线上问卷调查的形式对区教育基层事业单位、在编在岗教师以及学生家长开展调研工作。共回收问卷702份（其中：基层事业单位41份、教师420份、家长241份），其中有效问卷17份，根据问卷调查结果，撰写了社会调查问卷汇总分析报告。

（2）访谈调研：项目期间，评价小组现场访谈区教育局、区教育基层事业单位了解政策背景、历史沿革，政策目标、内容，政策制定和实施流程，历年实施效果以及产出效果情况、学校评选、考核的流程、实施方式等情况，根据访谈情况撰写了访谈汇总分析报告。

5.数据分析及撰写报告

2022年9月中旬，评价小组根据绩效评价的原理和规范，完成数据采集、现场核查和社会调查后，根据收集和整理的基础数据，对比工作方案中制定的绩效评价指标体系，制定评分表，根据评分标准对各项指标进行打分，并对指标体系中的得分和扣分情况进行说明，提炼结论，按照规定的文本格式和内容撰写绩效评价报告。在规定时间内上报委托方，由委托方组织相关专家对报告进行评审。

五、政策目标的实现程度及政策效应分析

（一）政策目标的实现程度说明

1.主要绩效

在政策制定方面，本政策经过前期现状调研和问题分析，充分听取了区人才办、区人社局、区财政等各方意见，根据国家、上海市及宝山区关于深化人才发展体制机制改革的发展战略制定，总目标较为清晰，符合本区教育人才发展的相关要求，但政策文本中对于时间期限等要素还不够完整，个别激励对象及内容仍有待进一步明确。

在政策实施方面，区教育局通过三年一评选、每年一考核的方式对高端人才开展了人才激励管理工作，并制定了评选和考核等配套方案及骨干教师管理办法确保项目顺利实施，执行过程中考核程序合规、形式合理，评选结果和激励结果公开及时完整，资金使用合规；但紧缺人才动态管理方面仍有待进一步完善。

在政策效益方面，已于年底前完成了当年教育系统人才激励金的考核、发放工作，其中：2021年高端人才激励人数为1431名、紧缺人才为3107名，资金发放及时、标准认定准确。通过政策的实施：一是保障了教育系统人才队伍的稳定，2021年度，高端人才队伍稳定率、教师队伍稳定率分别达99.34%、99.38%；二是有效推动了教师申报荣誉称号的积极性和主动性，实现了区内教育优秀人才的持续增长，其中市级教育人才从政策实施前的22人增长至40人，区级骨干教师数量从1087人增长至1354人；三是进一步发挥了骨干教师示范引领作用，通过区域骨干教师团队建设，以市、区级课题引领，形成了“特级教师-首席教师-学科带头人-教学能手-校级骨干教师”五层级的骨干教师发展梯队，全方位搭建了适合不同层级教师成长的培养平台，为发展优势学科建设，引领教师专业发展奠定了基础，其中2021年区内教师共获市级及以上奖项或荣誉达91项。通过对教师、学校、家长的社会调查，满意度分别达89.54%、95.05%、94.59%。但是本政策在义务教育优质均衡发展、人才评价标准以及信息化平台建设方面仍有待进一步完善。

2.主要经验及做法

分类评价，多方参与，促进考核程序更加规范：考核是加强教育人才管理的一项重要基础性工作。区教育局历年来不断完善年度考核程序，坚持客观公正的原则，通过分类评价、分级管理，逐步构建了教育局、区域团队、学校、教师、学生、家长等多方参与的考评体系，而且局层面的考核还借助了市内教育名师、专家参评，为宝山区选拔、考评借智借力。另外，各学校还根据区教育局考核方案制定了校本化的考核细则，成立校级考评小组，结合日常教育教学情况开展考核工作，考核结果均已在校园内予以公示公开。

（二）政策实施后的效果分析

根据《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》（沪财绩〔2019〕20号），评价小组对照项目绩效评价指标体系，从政策制定、政策实施和政策绩效三个维度，通过数据采集、实地调研和问卷访谈等方式，对宝山区教育优秀人才激励办法（试行）财政政策绩效进行客观公正的评价，本政策总得分为85.18分，绩效评级为“良”，评价结论为“需要完善”。

本次绩效评价从政策制定、政策实施、政策绩效三个方面进行评价，其中政策制定类指标获得15.35分，得分率76.75%；政策实施类指标获得29.25分，得分率83.57%；政策绩效类指标获得40.58分，得分率90.18%。

六、存在的问题及原因分析

（一）政策内容方面

1.政策要素不够完整，政策文件已经逾期

一是政策文本中缺少适用期限的描述，而且本政策为2017年制定，根据《上海市行政规范文件管理规定》（沪府令17号）规定：“冠以‘试行’的，有效期自施行之日起不超过2年；未明确有效期的，其有效期为2年”，截止2019年底，本政策已达有效期；二是区教育局每年对激励对象开展了专项考核，但是文本中缺少监管要求的描述；三是文本中对于罚则要求不够明确，虽然已有停止发放的条款但是对于经费退出、追回等机制还不够完善。

2.政策对象不够精准，柔性流动效果略有不足

一是高端人才中对于人才引进方面的具体措施相对较少，人才引进后的留用、延聘、住房等配套服务均未明确；二是紧缺人才仅以职称作为评判依据，与新时代改革教师评价中突出教育教学实绩的要求匹配程度不高，而且紧缺人才的激励目标是为了引导人才向边远（薄弱）学校流动，推动人才均衡配置，政策实施至今，虽然在稳定偏远地区学校具有中、高级职称的教师队伍方面起到了一定的积极作用，但是对于引导人才流动方面有效性不足，C类地区高级职称教师人数仍处于全区较低水平。另外，通过对学校调研了解到“认为政策实施对于本区教师柔性流动方面”的满意度相对偏低。

（二）政策实施管理方面

3.预算编制不够细化，人员动态管理存在不足

一是调整后的预算总额未进一步细化至数量、单价式，预算编制精细化水平有待提高；二是紧缺人才激励金是按照教师实际在岗月份发放，但是人员数量为一年一统计，动态跟踪管理存在不足，导致个别教师出现个别月份漏发的情况。

4.紧缺人才考核管理不够完善，人才评价标准体系有待加强

一是紧缺人才方面，区教育局目前是以各基层单位填报的职称和考核为准，对于各学校填报的考核结果尚未建立相关抽查复核机制，对基层单位监管有待加强；二是高端人才方面，①各基层单位的考核过程、结果已在宝山区教育高端人才考核系统中予以呈现，但是团队和局层面的考核情况尚未接入平台中，教育评价数字化建设能力仍有待提高；②区教育局已从师德素养、教学质量、带教指导等方面对骨干教师评选与考核进行了综合评价，但是目前的评价内容和标准主要为共性指标，反映个性化教学实绩能力的评价指标，如：幼儿园教师的保教实践、中小学的学业述评等方面能力的评价内容还不够突出，不同梯队的考核侧重点还不够明显。另外，区教育局在评价过程中已将骨干教师必须完成局层面或团队规定的项目任务等相关硬性指标纳入了考察范围，但是尚未完善至评价体系中，人才评价标准体系还有待进一步完善。

七、评价建议

（一）政策内容方面

1.规范制定政策文本，不断完善政策要素

建议区教育局严格按照《上海市行政规范文件管理规定》（沪府令17号）完善政策文本，明确执行期间以及年度考核等监督管理要求，同时进一步完善罚则机制，增加德育一票否决制等退出要求。

2.优化引才留才，健全人才流动导向机制

建议区教育局，一是进一步完善教育系统优秀人才引进方面的举措，明确引进人才、留用人才的具体措施和标准，充分发挥本区教育人才引进标杆效应；二是结合新时代改革教师评价新要求，以及宝山区教育系统“十四五”人才队伍建设规划目标，进一步明确政策定位，发挥正向激励作用，鼓励教师柔性流动，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动，促进本区教师资源均衡配置。

（二）政策实施管理方面

3.提高预算精细化水平，加强人员动态管理

建议区教育局，一是结合新一轮荣誉称号和人数变化，细化预算总额至数量、单价式，进一步提高预算编制的合理性和准确性；二是做好紧缺人才数量、在岗月份的动态统计工作，可适当增加一期跟踪统计，以便及时准确的掌握相关信息，确保资金发放准确。

4.推进抽查复核机制和数字化管理，不断完善人才评价标准

建议区教育局，一是加强对各基层学校紧缺人才考核的全过程监管，不断完善抽查复核机制；二是不断完善宝山区教育高端人才考核系统功能，做好申报人数、考核结果、人才分布等基础数据的收集及运用分析，借助大数据助力区域教师评价；三是不断健全完善人才评价标准，根据学段、学科特点制定个性化指导指标，并突出实践技能水平和专业教学能力，强化一线学生工作，增加家校联系情况、完成局或团队项目任务等硬性指标，进一步落实人才的职责任务。