上海市宝山区人民政府关于加强宝山区政府性债务管理的通知

各镇人民政府，各街道办事处，区政府各委、办、局：
为了规范和加强宝山区政府性债务管理，遵循“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”原则，建立“权责利相结合”、“借用还相统一”的政府性债务管理机制，有效发挥政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全区经济社会持续健康发展。根据新修订的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）等有关规定，现通知如下：
一、政府性债务管理范围
政府性债务是指政府为公益性事业发展举借，且确需其承担偿还责任的债务，具体包括：通过上海市政府代为发行地方政府债券举借的债务；经国家、市审计部门认定的符合国家规定的在建项目后续融资形成的需政府承担偿还责任的债务；经国务院批准锁定的政府存量债务。
政府性债务分为一般债务和专项债务。一般债务是指政府为没有收益的公益性事业发展举借的，主要以一般公共预算收入偿还的政府债务。专项债务是指政府为有一定收益的公益性事业发展举借的，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还的政府债务。
二、政府性债务管理原则
（一）量力而行、风险可控。政府性债务规模应当与经济社会发展需要和财政承受能力相适应，实行限额管理。加强或有债务监管，防止发生区域性和系统性债务风险，防范化解财政金融风险。
（二）区级管理、两级承担。政府性债务实行区级政府统一管理，区、镇两级政府承担政府性债务的还本付息工作。区财政部门是政府性债务的归口管理部门，镇财政和其他相关部门根据职责承担各自的政府性债务还本付息工作。
（三）程序规范、强化约束。建立科学的政府举债融资机制，规范债务举借程序。将政府性债务纳入区级预算管理，严格限定债务资金用途。
（四）明确责任、依法偿债。坚持“谁举债、谁偿还”，分清政府性债务和企事业单位债务的偿债责任，企事业单位不得转嫁债务或逃避债务。区级行政事业单位未经批准不得举借债务。
（五）风险预警、目标考核。建立健全风险预警、应急处置、考核问责机制，将政府性债务还本付息等情况作为一项硬指标纳入区政府对镇政府目标考核。
三、政府性债务管理机制
成立由区长任组长，分管财政的副区长任常务副组长，区财政局局长任副组长，区财政局、区发展改革委（区金融办）、区建设交通委、区规划土地局、区审计局等主要部门为成员的区级债务管理工作领导小组。
区级债务管理工作领导小组统筹全区政府性债务管理工作；研究审定政府性债务管理制度、政府性债务年度收支预算、政府性债务建设项目投融资计划、市政府转贷我区地方政府债券资金分配建议方案、重大债务资金举借和偿还；研究确定全区政府性债务风险应急处置预案；研究解决政府性债务管理的其他重大问题。
区政府相关职能部门按照“统一领导、归口管理、分工协作、各司其职”的工作原则，共同做好政府性债务的管理、监督工作。
（一）区财政局在区级债务管理工作领导小组的指导下，具体负责研究制定全区政府性债务管理制度；编制政府性债务年度收支预算；分析政府性债务规模及风险状况；汇总重大债务资金举借和偿还情况；统计上报全区政府性债务。
（二）区发展改革委负责政府投资计划管理和项目审批，编制政府性债务建设项目投融资计划，严格控制债务风险较高地区新开工项目。
（三）区审计局负责会同有关部门审计监督政府性债务举借、使用、偿还等情况。
各镇人民政府负责本镇政府性债务的还本付息工作，贯彻政府性债务管理制度，审核本级政府管理范围内的政府性债务年度收支计划，审核确定重大债务资金的举借和偿还等，研究制定应急处置预案。
各镇人民政府要参照区级债务管理工作领导小组的组织架构成立相应机构，建立镇级债务管理联系人制度，及时向区级主管部门报告债务管理情况。
四、政府性债务举借
各级政府确需举借政府性债务的，需由上海市人民政府以地方债券方式代为举借，不得以其他任何方式举借政府性债务。剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务。
区政府举借政府性债务，需经区人大常委会审核通过后，由上海市人民政府以地方政府债券方式代为举借，再通过转贷方式安排给区政府使用。
镇级范围内的项目除审计认定项目外，原则上不再增加新债券。确需使用债券资金的，需由镇政府报区政府及区人大常委会审核通过后，由上海市人民政府以地方政府债券方式代为举借，再通过转贷方式安排给区财政，区财政将债券资金直接拨付项目单位使用。
一般债务通过发行一般债券融资，专项债务通过发行专项债券融资。举借一般债券、专项债券应当分别确定偿债资金来源，制定债务偿还计划。
五、政府性债务限额管理
政府性债务规模实行限额管理，债务限额主要根据政府性债务风险和财力状况等因素确定。
（一）债务风险高的镇，应严格控制新开工项目，原则上不得新增债务余额，应当采取措施逐步降低风险。债务规模下降到限额之前，按照“增减挂钩”原则，经规定程序审核后准予在当年偿还债务额度内适度举借债务。
（二）债务风险相对较低的镇，应当合理控制政府性债务规模和增长速度。一般债务规模增长应与经济发展水平和一般公共预算收入增长相协调；专项债务规模增长应与对应的政府性基金和专项收入增长相协调。
区政府分级核定政府性债务限额和举债规模。
（一）区政府在市政府批准债务限额内合理确定全区举债规模，按规定报区人大常委会批准；根据区人大常委会批准的债务规模，核定区级债务规模和镇级管理范围内债务限额。各街道、宝山工业园区、宝山城市工业园区和区级企事业单位等纳入区级债务规模内。
（二）各镇人民政府在区政府核定限额内合理确定举债规模。
（三）各级政府举借债务不得突破上级政府核定的限额和区人大常委会批准的规模。
积极推广使用政府与社会资本合作（PPP)模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、 财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
金融机构等债权人应当依法加强风险识别和风险管理，不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保，违法违规提供融资应自行承担损失。
六、政府性债务使用
政府性债务收支纳入区财政全口径预算管理，一般债务收支纳入区级一般公共预算，专项债务收支纳入区级政府性基金预算。镇财政应通过“预算稳定基金”形式安排债务还本付息资金计划。政府性债务预算收支的内容按照国家有关规定执行。
政府性债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。公益性资本支出主要包括：市政设施、垃圾处理、公共交通、公共卫生、文化体育、教育科研、环境整治、水利设施和保障性安居工程等。
政府性债务资金全额纳入区级国库管理。严格执行政府性债务支出预算，及时足额拨付债务资金。债务资金必须专款专用，未经批准不得改变资金用途。债务单位应当定期向同级财政部门报送政府性债务项目财务报告和资金使用情况。
区、镇财政应当建立健全“编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有反馈、反馈有应用”的全过程的政府性债务预算绩效管理机制，对债务资金的使用实施绩效评价。区、镇财政应当加强政府性债务资金使用的追踪监督，防止债务资金滥用，防控财政金融风险。
七、政府性债务偿还
区、镇财政分类落实偿债资金，对举借的一般债务，主要通过一般公共预算收入偿还；对举借的专项债务，主要通过政府性基金或专项收入偿还。
政府性债务偿债资金来源主要包括：
（一）一般公共预算和政府性基金预算安排的偿债资金；
（二）经批准动用的地方政府债券资金；
（三）经政府批准的可用于偿还政府性债务的其他资金。
镇财政和各级债务单位应按照相关协议规定及时安排资金偿还到期债务，对未按时偿还到期债务的单位，不得新增安排地方政府债券资金。
对经国务院批准锁定的政府存量债务，按照相关规定通过地方政府债券进行置换，降低利息负担，优化期限结构，缓释偿债风险。
八、政府性债务风险防控
区、镇两级政府应当建立政府性债务风险防控机制，健全完善防范化解措施，有效控制政府性债务风险。建立债务动态监控机制，加强对全区债务动态监控，全面、准确、及时反映全区债务情况。区政府根据全区政府性债务总量、债务结构、综合财力、可偿债财力等因素，测算债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率等债务风险指标，评估区、镇两级政府性债务风险状况，并定期通报。
区、镇两级政府应当制定风险应急处置预案，出现偿债危机时须及时报告上一级政府，按照预案启动债务风险应急处置措施，并追究相关责任。
九、政府性债务监督考核
区、镇两级政府及其部门应当加强政府性债务统计监控、考核评价、信息公开、考核问责等工作。健全政府性债务统计制度，债务信息作为债务风险预警、规模控制、考核评价的基本依据，债务单位、主管部门和财政部门应当对信息的真实性负责。
（一）债务单位应当及时将债务举借、使用和偿还等相关信息逐笔录入地方政府性债务管理信息系统。
（二）主管部门负责审核汇总本部门政府性债务情况，并定期向同级财政部门汇报相关情况。
（三）财政部门负责审核汇总本地区政府性债务情况，并定期向本级政府和上级财政部门汇报相关情况。
完善政府性债务考核机制，区政府将政府性债务还本付息等情况纳入镇政府目标考核范围。重点考核政府性债务制度建设、管理和风险控制等情况，财政部门将政府性债务偿还情况纳入镇财政运行绩效考核范围。
加强政府性债务审计监督，将政府性债务的举借、使用、偿还、管理和风险管控情况纳入党政主要领导干部经济责任审计范围，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免和奖惩的重要依据。
完善政府性债务报告制度，定期向区人大常委会报告政府性债务情况。加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债状况。
建立政府性债务信息公开制度，区级政府依法定期向社会公开政府性债务情况，主动接受社会监督。
健全对违法违规举借和使用政府性债务行为的责任追究制度。财政、发改、国资、审计、监察及相关主管部门等依据法律法规和政策规定，全过程监管政府性债务举借、使用和偿还情况，及时发现和纠正出现的问题。对存在的问题，依照《中华人民共和国预算法》等法律法规责令改正，对直接负责的主管人员和直接责任人员追究行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。
本通知自2016年5月1日起执行。