为了进一步深化社区卫生服务改革，规范社区卫生服务机构运行和管理，根据《关于印发上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013-2015年）的通知》（沪府发〔2012〕103号）、《关于宝山区社区卫生服综合改革与发展的指导意见》、《宝山区社区卫生服务中心收支两条线管理办法》（宝府〔2014〕18号）要求，制定本实施意见。
一、工作目标
贯彻落实党的十八大和十八大三中全会精神，按照“强化公益性、调动积极性、保障可持续”的总体要求，坚持“政府主导，综合平衡，效率优先，确保公益，全面预算，过程控制，权责明确，分级实施，规范运作，防范风险”的原则，根据社区卫生服务机构发展定位、战略规划、工作目标和资源状况，以预算编制、执行、控制、协调、考核为内容，运用系统方法建立整体业务、管理、成本、绩效、财务等全面预算管理体系，围绕运行效率高、服务质量好、发展有活力的公益性目标，体现“全面、全员、全程”，更好地满足居民基本医疗卫生服务需求。
二、明确综合预算管理与全面预算管理关系
综合预算管理与全面预算管理是做实社区卫生服务中心收支两条线管理的必要环节。综合预算管理是政府财政核定补偿的方式，是外部补偿投入机制。全面预算管理是建立在综合预算管理的基础上，在社区卫生服务中心内部具体基于目标细化实施的方法与路径。
综合预算管理基于社区卫生服务中心的基本任务、责任目标与政府保障基本职能，同时充分兼顾政府财政可承受能力。全面预算管理基于综合预算管理，通过量化数据与信息化技术支撑,在社区卫生服务中心内部实现精细化、科学化的预算管理，是落实综合预算管理、细化分解目标、实施全程管理、落实各项任务的预算管理方式，避免单纯实施综合预算管理可能引起的效率降低等问题，有利于提高财政资金使用效率和社区卫生机构的服务效率。
三、基本任务
（一）根据社区卫生服务中心公益性定位和政府办院方针，结合财政综合预算，制订战略发展目标、年度工作目标并组织实施。
（二）通过全面预算管理,形成预算编制的量化法律文书，理清社区卫生服务中心平台与全科医生的责任，促进建立两者责任明晰的契约关系。
（三）明确全面预算管理的内部职责和权限，促进资源的合理配置，发挥预算分管部门和预算责任部门的职能作用。
（四）对社区卫生服务中心的运行实施前馈控制、管理、分析和监督。
（五）考核评价社区卫生服务中心的工作绩效，提高财政资金的使用效率，为政府财政补偿提供依据。
四、组织结构
各社区卫生服务中心应成立全面预算管理办公室，作为社区卫生服务中心预算的审批、监管机构，行使以下职责：
（一）下达社区卫生服务中心的政府指令性任务计划、相关工作方案和预算编制原则；
（二）审批社区卫生服务中心全面预算管理的工作制度；
（三）审批社区卫生服务中心年度全面预算目标；
（四）审批社区卫生服务中心年度总预算；
（五）根据综合预算管理目标，细化社区卫生服务中心的预算分配方案；
（六）审批社区卫生服务中心年度全面预算重大调整事项；
（七）审批社区卫生服务中心全面预算考核制度和绩效分配方案。
各社区卫生服务中心应成立全面预算管理办公室,并整合社区相关职能部门功能，具体开展预算的编制、实施和考核等工作。社区卫生服务中心各职能部室均为全面预算工作的责任部门，具体执行预算的编制、实施、控制和分析工作。
五、全面预算的范围和内容
围绕社区卫生改革目标、社区卫生发展战略规划、阶段性工作重点，包括业务预算、成本预算和财务预算。预算期为一年，一般为上一年度的10月1日至当年度的9月30日。
业务预算是社区卫生服务中心日常业务运营的预算，与基本医疗和公共卫生服务工作紧密结合，具体包括医疗业务预算、公共卫生业务预算、管理预算、费用预算等。其中，医疗业务预算与公共卫生业务预算中,应包含对业务开展与服务提供质量、效果、效率情况的指标；管理预算是维持机构正常运行管理而发生的各项费用预算；费用预算是在开展各项业务服务过程中发生的各项费用。
成本预算包括采购性成本预算（物耗成本预算）、人力成本预算等。
财务预算包括收入预算、支出预算、资产预算等。
六、编制和审批
（一）编制依据
1.国家及本市、本区医疗卫生等相关法规政策和规划；
2.社区卫生服务机构发展战略和目标；
3.政府下达的指令性任务和公益性指标；
4.政府财政部门下达的综合预算管理要求；
5.本市医保、新农合政策及相关管理要求；
6.社区卫生服务中心财务会计制度；
7.社区卫生服务中心的相关定额标准和经验数据；
8.社区卫生服务中心对预算编制的具体要求。
（二）编制程序
先编制业务预算、成本预算，在此基础上，编制财务预算。各专业预算应相辅相成，密切关联，前后衔接，形成完整体系，共同实现社区卫生服务中心内部控制和管理目标。在预算的编制过程中，要以业务工作为依据，合理确定各项收入、支出和成本等预算指标的驱动因素，科学预测各项预算指标。
（三）年度预算编制的时间要求
各社区卫生服务中心根据每年区财政预算编报的时间节点和程序，结合本单位下年度主要工作目标，编制年度预算并报区卫计委和财政部门审批。
在预算上报、审批和下达过程中，要经过自上而下、自下而上多次平衡，预算编制单位和区卫生行政部门要紧密配合，共同做好预算编制的协调工作。
七、执行和调整
年度预算一经批准下达，即具有指令性，各单位就必须制订组织实施方案，认真组织实施。各单位职代会要对年度预算组织实施方案和执行情况进行审议，体现全员参与，发扬民主决策。
各单位将预算指标层层分解，具体落实到各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。各单位应当将预算作为预算期内组织、协调各项业务工作活动的基本依据，严格执行业务和成本费用预算，细化核算，实行按月、按业务明细核算成本，努力完成各项绩效指标。建立预算执行的全程监管制度，对预算执行中出现的异常情况，要及时分析，提出解决办法，有效做到“成本控制、财务控制和行为控制”，实现从固化静态管理到全程动态管理。
预算下达后，一般不予调整。但在预算执行过程中，如遇到国家和本市及相关政策发生重大变化、区域内发生重大公共卫生事件和突发事件、以及单位认为应该调整的其他重大事项等情况，导致无法执行现行预算或现行预算与实际差距巨大，可对预算进行适当的调整。社区卫生服务中心调整预算，需向区卫计委和财政部门提出书面报告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况，提出预算的调整幅度。预算调整需按规定程序审批下达后才能执行。年度预算调整一般不超过二次。预算调整应当遵循以下要求：
（一）预算调整事项不能偏离社区卫生发展战略和年度预算目标；
（二）预算调整方案应当在效率上能够实现最优化；
（三）预算调整重点应当放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。
八、控制和分析
预算管理实施信息化管理。构建区县全面预算管理信息平台，形成多层次、多级次和多维度的预算分析体系，通过信息化，全程管理控制预算执行情况。
各单位要建立预算报告制度，按照预算管理要求定期报告预算的执行情况。对于预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较大的重大项目，要认真查找原因，提出改进管理的措施和建议。
各单位要建立预算分析制度，定期召开预算分析会议，掌握预算的执行情况，研究、落实解决预算执行中的存在问题政策措施，纠正预算的执行偏差。
各单位要发挥内部审计监督作用，定期组织预算审计，纠正预算执行中存在的问题，维护预算管理的严肃性。预算审计可以采取全面审计或者抽样审计，在特殊情况下，也可组织不定期的专项审计，形成审计报告，作为预算调整、改进内部管理和全面考核的重要参考。
九、考核评价
在“核定任务、核定收支”的基础上，制订与社区卫生服务中心工作量和绩效考核结果挂钩的财政补助方案。以信息技术为支撑，对各社区卫生服务中心全面预算管理进行考核评价，考核遵循“目标、激励、时效和例外”原则。考核评价结果作为社区卫生服务中心目标考核、政府财政补助和主要领导绩效考核分配的主要依据。
上海市宝山区卫生和计划生育委员会
2015年8月15日